Suomen autonomian tärkeimpiä periaatteita oli, että hallitsijan oli hallittava maata suomalaisten miesten avulla. Ainoa yhteinen valtioelin kummankin maan välillä oli keisari itse, joka Venäjällä oli itsevaltias, mutta Suomessa perustuslaillinen hallitsija. Venäjän ministereillä ja muilla hallitusviranomaisilla ei ollut laillista oikeutta sekaantua Suomen sisäisiin asioihin. Suomen asiat esitteli hallitsijalle suomalainen ministerivaltiosihteeri.
Venäjän etuja koskevissa kysymyksissä oli 1800-luvun kuluessa ministerivaltiosihteeri ennen asioiden lopullista esittelyä hallitsijalle neuvotellut asianomaisten venäläisten ministereiden kanssa. Elokuun 1 päivänä 1891 annetussa asetuksessa tämä käytäntö oli kiteytetty säätämällä, että kaikissa tällaisissa asioissa oli hankittava venäläisten ministerien lausunnot. Vain kenraalikuvernöörillä, joka oli suoraan keisarin alainen, oli vakiintuneen käytännön mukaan myös oikeus esitellä Suomen asioita keisarille. — Sortovuosien aikana tässä, niinkuin monessa muussakin suhteessa, Suomen oikeuden periaatteista poikettiin, kun venäläinen mies von Plehwe nimitettiin ministerivaltiosihteeriksi.
Vuoden 1905 tapahtumien yhteydessä muutettiin oleellisesti Venäjän hallitus, jonka johtava mies oli oleva ministerineuvoston puheenjohtaja. Stolypin ryhtyi, tultuaan Venäjän hallituksen johtoon, tarmokkaisiin toimiin saadakseen Suomen asiain valvonnan keskitetyksi Venäjän ministerineuvostoon. Venäjän edut eivät hänen mielestään muuten olisi riittävästi turvatut Suomessa. Tammikuussa 1907 Stolypin kielsi ministereitä yksityisesti antamasta vuoden 1891 asetuksen edellyttämiä lausuntoja Suomen asioissa. Kaikki kysymykset oli alistettava ministerineuvoston ratkaistaviksi.
Suomen asiain esittelykysymystä käsiteltiin sitten keisarin asettamassa neuvottelukunnassa Stolypinin puheenjohdolla, minkä jälkeen se otettiin esille helmikuussa ja toukokuussa 1908 ministerineuvostossa. Tulos oli, että Suomen asiain esittelyjärjestys katsottiin olevan epätyydyttävällä kannalla. Vuoden 1891 asetuksen päävikana neuvottelukunnan mielestä oli, että suomalaisella ministerivaltiosihteerillä oli valta ratkaista, mitkä asiat olivat yleisvaltakunnallista laatua ja vaativat venäläisten ministerien lausuntoja, kuin myös kenen ministerin lausuntoa pyydettiin. Asiain tilan korjaamiseksi oli säädettävä, että kaikki hallitsijalle esitettävät asiat oli tarkastettava ministerineuvostossa. — Finanssiministeri Kokovtsov oli toista mieltä. Ehdotetusta menettelytavasta olisi seurauksena vain sekavuutta. Ministerineuvoston työmäärä lisääntyisi tarpeettomasti ja Suomen asioiden käsittely viivästyisi. Edullisempaa oli — Kokovtsov katsoi — että kenraalikuvernööri antaisi lausuntonsa yleistä laatua olevista asioista ennen niiden esittelemistä hallitsijalle. Keisarillisen vallan edustajana kenraalikuvernööri oli pätevä harkitsemaan, mitkä asiat oli alistettava viranomaisten tarkastettaviksi. Tämä menettelytapa vastasi Kokovtsovin ajatuksen mukaan Suomen lain säädännön ja hallinnon periaatteita.
Pääministeri Stolypinin mielestä ei ollut kysymys sekaantumisesta Suomen sisäisiin asioihin, vaan ainoastaan siitä, että estettäisiin suomalaiselta taholta tapahtuvat keisarikunnan etujen loukkaukset. Valvontatehtävän antamista kenraalikuvernöörille Stolypin vastusti, koska kenraalikuvernööri oli siksi paljon erillään hallituksesta, ettei hän voinut olla selvillä politiikan yleissuunnasta.
Kaikki muut ministerit yhtyivät Stolypiniin, jonka esittelystä keisari 2 päivänä kesäkuuta 1908 vahvisti ministerineuvoston ehdotuksen. Sen mukaan ministerineuvoston tehtäväksi annettiin harkita, mitkä Suomen asiat koskevat keisarikunnan etuja. Tämän takia kenraalikuvernöörin tuli, samalla kun hän lähetti esiteltäväksi tarkoitetut asiakirjat ministerivaltiosihteerille, toimittaa niistä toinen kappale oman lausuntonsa ohella ministerineuvoston puheenjohtajalle. Jos ministerineuvosto ei katsonut voivansa yhtyä Suomen viranomaisten kantaan, tuli ministerivaltiosihteerin tai kenraalikuvernöörin esitellä asia yhdessä pääministerin tai asianomaisen ministerin kanssa. Tämä keisarin päätös tuli Langhoffille ja Suomen viranomaisille täytenä yllätyksenä. Niin salassa oli ministerineuvosto asiaa valmistanut.
Stolypinin väitteessä, että siihenastisen käytännön mukaan Suomen ministerivaltiosihteeri ratkaisi, mitkä asiat koskivat Venäjän etuja, oli muodolliselta kannalta perää. Mutta asiallisesti arvostellen ei voi katsoa sillä olleen perustusta. Suomessa ei tietenkään ollut eri mieliä siitä, että keisarikunnan etuja Suomea koskevilla ratkaisuilla ei ollut loukattava. Kaikista keisarille esiteltävistä asioista antoi kenraalikuvernööri lausuntonsa. Hän oli tosiasiassa Venäjän valtakunnan edustaja Suomessa eikä hän suinkaan unohtanut tätä velvollisuuttaan. Ministerivaltiosihteerit olivat Venäjällä — voi sanoa — kasvaneita ja he olivat suhteissa Venäjään erinomaisen arkoja ja varovaisia. He elivät Venäjän mahtavuuden ja ylivoiman ilmapiirissä ja vaikutuksen alaisina. Venäläisten valitukset ja vaatimukset olivat suurvallan ylivoiman tunnosta johtuneita, suurvallan kunnianarkuuden aiheuttamia, mutta Venäjän valtakunnan todellisen edun kannalta nähdäkseni vähän merkityksellisiä. Asialliset asiat olisi neuvotteluilla voitu järjestää. Mutta suurvallat ovat suhteessa pieniin — niinkuin usein vahvemmat kansanryhmätkin heikompiin — arkoja, kuten Andersenin »prinsessan på ärten»: niinkuin prinsessa, joka seitsemän patjan läpi tunsi herneen likistävän. — Varsinkin vanhalle Venäjälle tämä oli ominaista. Kerrottiin vuoden 1891 postimanifestin antamiseen vaikuttaneen sellaisen seikan, että suomalainen postivirkamies kieltäytyi ottamasta vastaan erään venäläisen suuriruhtinaan venäläisellä postimerkillä varustettua kirjettä. Tämä venäläisen suuriruhtinaan menettely osoitti länsimaiselle oikeuskäsitykselle vieraan ylimielisyyttä. — Toiselta puolen voi sanoa, että järkevä suomalainen virkamies olisi kiinnittänyt postimerkin kirjeeseen ja ottanut tarvittavat 20 penniä omasta kukkarostaan. En ole voinut tarkistaa, onko tämä aikoinaan yleisesti kerrottu juttu tosiasioita vastaava, mutta »se non è vero, è ben trovato» — »ellei se ole tosi, on se hyvin keksitty».
Uusi esittelyjärjestys tiesi suurta muutosta Suomen asioiden käsittelyyn. Kaikki hallitsijalle esiteltävät Suomen asiat olivat käsiteltävät Venäjän ministerineuvostossa. Siellä muodostettiin erikoinen Suomen komitea, johon kuului tunnettuja Suomen vihamiehiä. Hyvällä tahdolla voi periaatteen »valtakunnan intresseistä» laajentaa sangen pitkälle.
Saatuaan sanomalehdistä tiedon uudesta esittelysäännöstä senaatti kesäkuun 19 päivänä 1908 lähetti keisarille alistuksen, jossa esiintuotiin suomalaisten näkökohdat. Senaatin alistuksessa korostettiin, että Suomen autonomisen aseman eräs ydinkohta oli maamme viranomaisten välitön suhde hallitsijaan. Tätä välitöntä suhdetta oli Suomen kansa aina pitänyt kalliina etunaan, mistä se ei halunnut luopua. Maamme lakien vastaista ei periaatteessa ollut lausunnon pyytäminen keisarikunnan viranomaisilta keisarikunnan etuja koskevissa asioissa, mikä periaate oli saanut ilmaisun vuoden 1891 asetuksessa. Mutta 2 päivänä kesäkuuta 1908 annetun säännöksen perusteella ministerineuvostosta tosiasiassa tuli hallitsijan ja Suomen senaatin väliin työnnetty uusi viranomainen, uusi instanssi. Seurauksena saattoi olla ministerineuvoston laaja sekaantuminen Suomen asioihin. Lisäksi sanottu määräys oli Suomen asioita koskeva venäläinen säännös ja siten Suomen perustus lain vastainen. Suomea koskevat lait ja asetukset oli julkaistava suomamalaisessa lainsäädäntö- ja hallintojärjestyksessä suomalaisten viranomaisten välityksellä. Senaatti esitti, että esittelyjärjestystä koskevaa kysymystä pohtimaan asetettaisiin suomalaisvenäläinen komitea, joka samalla selvittäisi muitakin keskinäisiä kysymyksiä.
Ennenkuin senaatin alistus oli ennättänyt saapua Pietariin, oli Langhoff ottanut asian puheeksi hallitsijan kanssa. Hän ilmoitti keisarille havainneensa esittelysäännön koskevan ministerivaltiosihteerin toimintapiiriä ja selosti uudesta säännöksestä aiheutuvia haittoja ja sen lainvastaista sisältöä. Asia järjestettiin niin, että Langhoffin ehdotuksen mukaisesti keisari ministerivaltiosihteerille henkilökohtaisesti osoittamassaan päätöksessä määräsi, että tämän tuli vastaisissa esittelyissään odottaa ministerineuvoston lausuntoa siitä, koskevatko kysymyksessä olevat asiat keisarikunnan etuja. Tätä keisarin tekemää päätöstä Langhoff piti voittona ja katsoi edelleenkin voivansa jäädä ministerivaltiosihteeriksi, koska hän suorittaisi kaikissa Suomen asioissa lopullisen — joskin vain muodollisen — esittelyn.1 Asiallisesti kuitenkaan 2 päivänä kesäkuuta 1908 annettuun esittelyjärjestykseen ei sen kautta tullut mitään muutosta. Tämä on kuvaava esimerkki siitä, miten Venäjän vallan aikana koetettiin saada lakimme miten kuten muodollisesti soveltumaan Venäjän puolelta tehtyihin vaatimuksiin. Olimme pakotetut tyytymään, kunhan vain voitiin välttää laillisen muodon loukkauksia.
Senaatin mainitusta alistuksesta kenraalikuvernööri Böckmann heinäkuussa 1908 antoi lausuntonsa, jossa hän asettui kannattamaan uutta esittelyjärjestystä ja ehdotti, että keisari jättäisi senaatin alistuksen huomiotta. Langhoff ei saanut yrityksistään huolimatta esitellä senaatin alistusta hallitsijalle, vaan sekin lähetettiin ministerineuvoston käsiteltäväksi. Vuosi 1908 ennätti kulua loppuun ilman ministerineuvoston taholta tullutta elonmerkkiä.
Eduskunnan kokoonnuttua syksyllä 1908 ryhdyttiin asiaa siellä käsittelemään. Eduskunta hyväksyi hallitsijalle osoitetun laajasti perustellun anomuksen, jossa pyydettiin keisaria muuttamaan Suomen asian esittelyjärjestys perustuslain mukaiselle kannalle. Vuoden 1908 lopulla kokoomussenaatti lähetti hallitsijalle alistuksen asiasta. Siinä viitattiin senaatin aikaisempaan alistukseen ja eduskunnan edellämainittuun anomukseen. Laajasti perustellen korostettiin 2 päivänä kesäkuuta 1908 annetun määräyksen tuoneen mukanaan uuden periaatteen, että hallitsija osittain hallitsisi Suomea Venäjän ministerineuvoston avulla, mikä oli meidän perustuslakiemme henkeä vastaan. Lisäksi oli otettava huomioon, että vain maan omat viranomaiset tunsivat maan tarpeet, jotka Venäjän ministerineuvostolle olivat täysin vieraat. Senaatti myönsi, että olisi tärkeätä asioittemme ratkaisussa ottaa huomioon myös keisarikunnan edut. Yksinkertaisinta olisi antaa kenraalikuvernöörin ratkaista, mitkä kysymykset oli annettava venäläisten ministerien harkittaviksi. Toinen mahdollisuus oli asettaa suomalais-venäläinen komitea tutkimaan tällaisia kysymyksiä. Ellei kesäkuun 2 päivänä annettua määräystä oikaistaisi, katsoi senaatti toimintansa jatkumisen mahdottomaksi. Alistuksen olivat allekirjoittaneet kaikki oikeus- ja talous osaston jäsenet.
Lähettäessään tammikuussa 1909 sekä eduskunta-anomuksen että senaatin uuden alistuksen edelleen ministerivaltiosihteerille kenraalikuvernööri Böckmann omana lausuntonaan katsoi niiden olevan jätettävä huomiotta, sillä hänen mielestään ei kesäkuun 2 päivänä annettu säännös ollut Suomen perustuslain vastainen. Ministerineuvosto valvoi vain keisarikunnan etuja eikä siten voitu sanoa sen sekaantuvan Suomen sisäisiin asioihin. Pääasia hänen mielestään oli kuitenkin, että lopullinen ratkaisuvalta oli hallitsijalla, jonka suomalaisena esittelijänä oli ministerivaltiosihteeri. Keisarilla oli täysi oikeus kuulla sekä venäläisiä että suomalaisia neuvonantajiaan, mutta lopullisen ratkaisun hän teki yksin. Tämä oli Böckmannin mielestä täysin Suomen perustuslakien mukaista.
Kenraalikuvernööri Böckmannin asema ei ollut helppo. Hän ei katsonut voivansa asettua keisarin ja Venäjän hallituksen päätöksiä ja vaatimuksia vastustamaan, mutta hän koetti ymmärtää suomalaisten kantaa ja löytää yhteensovitteluja niiden välillä. Böckmann oli ensi sijassa venäläinen sotilas, mutta hän ei ollut Suomen vihamies. Keskustelussa erään meidän vanhasuomalaisen senaattorin kanssa hän kerran lausui, että hänet lähetettiin Suomeen kapinaa ja levottomuuksia kukistamaan. »Mutta Suomen kansa ei muuta tahdo kuin noudattaa lakejaan ja saada elää niiden turvissa. Ei täällä ole mitään kapinaa eikä levottomuuksia kukistettavana.» Toisen kerran hän sanoi: »Toivoni on, että niillä kahdella rivillä, joilla minusta Suomen historiassa mainitaan, ei sanota minun tahtoneen tehdä Suomelle pahaa».
Senaatissa olimme luonnollisesti suuresti huolestuneita esittelyasian johdosta. Tammikuussa 1909 molemmat varapuheenjohtajat Edvard Hjelt ja R. A. Wrede kirjoittivat ministerivaltiosihteeri Langhoffille asian tärkeydestä.2 Langhoff kertoo muistelmissaan yrittäneensä useassa esittelyssä saada keisarin käsittämään suomalaisia näkökohtia, mutta tuloksetta3. Tammikuun lopulla 1909 keisari — Langhoffin tietämättä — hylkäsi edellisen senaatin alistuksen ja maaliskuussa eduskunnan ja kokoomussenaatin tekemät esitykset. Tämä asia oli viemäisillään kokoomussenaatin talousosaston hajoamiseen, mutta ennenkuin virallinen tieto keisarin päätöksestä oli saapunut, oli maanvuokralain julkaisemista koskeva selkkaus, josta toisaalla kerron, hajoittanut talousosaston. Esittelyjärjestyksen ratkaisu aiheutti kesäkuussa 1909 senaatin oikeusosaston (korkeimman tuomioistuimen) eron.
Esittelyasia oli Stolypinin ensimmäinen isku Suomen valtiollista asemaa vastaan. Sen avulla hän sai Suomen asiain johdon käsiinsä.
1 Langhoff: mt., I, ss. 140—141.
2 Hjelt: mt., I, s. 245 seur.
3 Langhoff:, mt., III, s. 152 seur.
