»Kruunun rahastot» ja »Säätyjen rahastot»
Venäjän vallan viime vuosina ristiriita hallitsijan ja eduskunnan välillä myös valtiovarainhallinnon alalla kärjistyi vuosi vuodelta yhä pahemmaksi.
Periaatteet näissä asioissa olivat alkuaan yksinkertaiset. Ruotsi-Suomen vanhan valtiosäännön mukaan hallitsijalla oli oikeus käyttää valtion pysyväiset tulot ja varat, mutta hän oli velvollinen niillä suorittamaan valtion menot ja ylläpitämään valtion laitokset. Jos vakinaiset tulot riittivät menoihin, valtiosäätyjen osallisuus rajoittui raha-asiainhallinnon valvontaan. Vuoden 1772 hallitusmuodon mukaan »valtiovaraston tila näytetään valtakunnan säätyjen valiokunnalle — vuoden 1869 valtiopäiväjärjestyksen mukaan valtiosäädyille — että saisivat tietää varojen tulleen käytetyiksi valtakunnan hyödyksi ja parhaaksi». Vuoden 1869 valtiopäiväjärjestyksessä oli lisäksi säännös, että säätyjen oli myönnettävä varoja, ns. suostuntaa, valtion tarpeiden täyttämiseen, »jollei valtiovaraston vakinaiset tulot niihin riitä». Säädyillä oli oikeus harkita, riittivätkö valtion tulot, vai tarvittiinko suostuntoja sekä »siitä hallitsijan kanssa neuvotella ja sopia», kuten Yhdistys- ja Vakuuskirjassa vuodelta 1789 sanottiin.
Kun säädyt 1860-luvulla alkoivat säännöllisesti kokoontua, päätettiin yhteistoiminnassa niiden kanssa uusia menoja, jotka koskivat varsinkin kahta tärkeätä valtion talouden haaraa: rautateiden rakentamista ja kansakoululaitoksen ja muun kansansivistyksen kehittämistä. Niitä varten tarvittiin lisävaroja. Rautatielaitoksen tulot ja menot keskitettiin ns. kulkulaitosrahastoon, jonka tulopuolen muodostivat, paitsi tulot rautateistä, paloviinavero ja säätyjen takaamat ulkomaiset lainat. Kansakoululaitoksen ja muut kansan sivistystarpeiden aiheuttamat menot merkittiin »suostuntarahastoon», johon säädyt myönsivät suostuntavaroja, pääasiallisesti leima- ja mallasjuomaveroina.
Kun olot olivat säännölliset, so. kun hallitsijan ja eduskunnan välit olivat hyvät, ei tästä järjestelmästä aiheutunut vaikeuksia. Uuden ajan tarpeista syntyneet ja kehittyneet menot olivat yhtä tärkeitä ja oleellisia valtion menoja kuin vanhemmalta ajalta periytyneet. Mutta sortoajan alettua venäläiset alkoivat käsittää, että säätyjen oikeus valtion raha-asioissa olisi esteenä heidän suunnitelmiensa toteuttamiseen. Sen vuoksi annettiin hallituksen rahatarpeiden turvaamiseksi 23 kesäkuuta 1904 asetus, jolla tahdottiin budjetti jakaa kahteen toisistaan riippumattomaan osaan: »Kruunun rahastoon» ja »Säätyjen rahastoon». Edellisestä suoritettaisiin, paitsi menot hallituslaitosten ja tuomioistuinten sekä korkeamman ja keskiopetuksen ylläpidosta, menot »yleisvaltakunnallisia tarkoituksia» varten ynnä — »menot maan hankkimiseksi tilattomalle väestölle», Bobrikovin erikoisharrastus, kuten edellä on nähty. — Säätyjen rahastosta suoritettaisiin muut menot, niiden joukossa koko kansansivistyslaitoksesta. Venäläiset väittivät, että kansansivistys ja muut uuden ajan mukanaan tuomat vaatimukset olivat tarpeita, »joiden syntyminen ja kehitys on tapahtunut sillä edellytyksellä, että eduskunta suostuntavaroista osoittaa niihin tarvittavat määrärahat», kuten vuoden 1912 valtiopäiville annetussa hallituksen esityksessä sanottiin.
»Säätyjen rahaston» tuloina olisivat säätyjen myöntämät suostunnat. — »Kruunun rahastoon» menisivät valtion vakinaiset verot ja muut tulot. Kun tullit, jotka taloudellisen elämän kehittyessä vuosi vuodelta lisääntyivät, menivät »kruunun rahastoon», muodosti se verrattomasti suurimman osan valtion tuloja (vuonna 1913 yli 80 %), joihin eduskunnalla ei pitänyt olla mitään sananvaltaa. Tällä katsantokannalla ei ollut tukea meidän perustuslaissamme.
Vuoden 1904 asetus, jota vastaan vv. 1904—1905 säädyt tekivät painavia huomautuksia, jäi toimeenpanematta Japanin sodan aiheuttaman valtiollisen aseman muutoksen johdosta. Mutta sittenkun Venäjä oli selvinnyt sodan tuottamista vaikeuksista, nousi asia uudestaan esille. Vuoden 1907 valtiopäivillä uusi eduskunta, pyrkiessään vahvistamaan eduskunnan oikeutta valtion raha-asiain hallinnon alalla ja ollen muutenkin silloin, ensimmäistä kertaa kokoontuessaan, reippaalla ja rohkealla mielellä, teki voimakkaan yrityksen kansaneduskunnan vallan tehostamiseksi valtion raha-asioiden alalla ja päätti, että valtion kaikki menot oli merkittävä yleiseen valtiorahastoon ja eduskunnan myöntämät varat, sikäli kuin olisivat menojen suorittamiseksi tarpeellisia, siirrettävä suostuntarahastosta valtiorahastoon ja siitä tarpeen mukaan käytettävä. Valtiorahasto olisi siten muodostanut valtion yhtenäisen budjetin. Samoilla valtiopäivillä eduskunta, suostuessaan 20 miljoonan markan sotilasmäärärahan maksamiseen valtakunnanrahastoon vuosilta 1906 ja 1907, esitti lujasti käsityksensä, että hallitsija ei ollut oikeutettu ilman eduskunnan suostumusta käyttämään valtiorahaston varoja sotilasmaksuihin. Kaiken tämän johdosta keisari 30. 1. 1908 merkitsi eduskunnan kirjelmiin päätöksen, jossa sanottiin, että eduskunnan myöntämät suostunnat oli kannettava ja käytettävä kuten ennenkin, sekoittamatta niitä valtio-, sotilas- ja muiden hallituksen rahastojen kanssa. »Tahdon vieläkin eduskunnalle lausua, että määräysvalta näiden rahastojen suhteen kuuluu Minulle yksin.» Tämän johdosta eduskunta vuoden 1908 toisilla valtiopäivillä perääntyi. Vaatimus suostuntaverojen siirtämisestä valtiorahastoon jätettiin pois ja sen sijaan lausuttiin eduskunnan odottavan, että jos valtion tulojen ja menojen suhde vuoden kuluessa osoittautui edullisemmaksi kuin mitä hallituksen laskelmassa oli edellytetty, tämä olisi myönnettyjen suostuntavarojen käyttämisessä otettava huomioon. Samanlainen päätös tehtiin sitten jokaisilla valtiopäivillä.
Aina vuoden 1909 loppuun ristiriita ei kärjistynyt. Mutta kun vuoden 1909 syksyllä keisari antoi julistuskirjan sotilasapumaksuista, josta edellä olen kertonut, puhkesi riita ilmi liekkiin. Keisari määräsi maksettavaksi Venäjän valtakunnanrahastoon vuosilta 1908—1909 20 miljoonaa markkaa sekä sen jälkeen vuodesta 1910 alkaen aina 1 miljoona markkaa enemmän kuin edellisenä vuotena, kunnes vuonna 1919 olisi tultu 20 miljoonan vuosimaksuun. Hallitus otti maksun vuotuisiin menoarvioihin, mutta eduskunta pyyhki ne joka kerta pois. Kun siten tuli suuri lovi menopuolelle, mahtui siihen enin osa eduskunnan päättämistä menoista. Senaatti, kenraalikuvernööri ja keisari panivat sotilasmiljoonat takaisin valtion menoarvioon ja pyyhkivät puolestaan pois »eduskunnan menoja» tarvittavat määrät. Vuonna 1912 eduskunta oli ottanut menoarvioon kansakoululaitosta ja muita kansansivistystarkoituksia varten 12,4 miljoonaa markkaa, mutta hallitus ja keisari pyyhkivät niistä pois n. 2/3 ja ottivat rahasääntöön ainoastaan 4,8 miljoonaa. Tämä molemminpuolinen pyyhkiminen, jossa hallitus ja keisari vetivät pitemmän korren, jatkui Venäjän vallan loppuun asti.
Ristiriita eduskunnan ja hallitsijan sekä hänen neuvonantajiensa välillä kiristyi kiristymistään. Eduskunnalle ilmoitettiin useampia kertoja, että »hallituksen rahastoista» ei suoriteta kansakoululaitoksen eikä muita kansansivistyksen menoja, ellei eduskunta niihin myönnä suostuntaveroja. Elokuussa v. 1913 annettiin asetus budjettisäännöistä, joissa kerta kaikkiaan määriteltiin raja »hallituksen rahastojen» ja »eduskunnan rahastojen» välillä. Samana vuonna julkaistiin vielä erityinen asetus, jossa lyhyesti käskettiin: »Mitään siirtoja tai ennakkomaksuja valtiorahastosta Eduskunnan rahastoihin älköön sallittako». Menipä venäläinen senaatti niin pitkälle, että ilmoitti keisarille lausunnossaan v. 1913 katsoneensa oikeaksi jättää kaikki eduskunnan »hallituksen rahastojen» budjettiin tekemät muutokset sekä niitä koskevat ehdotukset tarkastamatta, koska eduskunnalla ei ollut niiden kanssa mitään tekemistä. Se oli röyhkeää kieltä, mutta kuvaavaa oloille, joissa silloin elettiin.
Vuoden 1906 valtiopäiväjärjestyksessä hallitsijan ja eduskunnan vallan rajat jäivät entiselleen. Mutta siihen sisältyi uusi määräys: hallituksen budjettiesitykseen oli liitettävä »laskelma» valtion vakinaisista varoista ja tarpeista. Tämä laskelma oli uutuus, joka sisälsi jonkunlaisen yhtenäisen tulo- ja menoarvion idun. Sen tarkoituksena kuitenkin oli vain antaa selvitys siitä, tarvittiinko ja miten paljon lisää varoja (suostuntaa) valtion menojen suorittamiseen. Tämä laskelma oli uusi kiinnekohta, jonka pohjalta eduskunta pyrki ponnistamaan ylläpitääkseen ja laajentaakseen oikeuttaan valtion raha-asioissa.
Vuoden 1911 valtiopäivillä valtiovarainvaliokunta, mietinnössään valtiovarain tilasta v. 1909, asettui sille kannalle, että »mikäli ennakolta arvaamattomia tapauksia ei esiinny, ——— on tulo- ja menoarvio vahvistettava niin hyvin tuloihin kuin menoihin nähden täydelleen eduskunnan hyväksymän budjetin mukaisesti, muuttamatta tai poistamatta mitään menoerää, jonka eduskunta hallituksen esityksen johdosta on myöntänyt». Tämä aiheutti eduskunnan silloisen budjettioikeuden periaatteista keskustelun, johon ottivat osaa pääasiallisesti valtiovarainvaliokunnan puheenjohtaja Leo Mechelin, valiokunnan jäsen Danielson-Kalmari ja minä. Keskustelu koski puheenaolevan laskelman oikeudellista merkitystä. Danielson-Kalmari ja minä olimme sitä mieltä, että valiokunnan kanta, niinkuin se oli esitetty edellä otetussa mietinnön kohdassa, ei vastannut Suomen silloisen finanssioikeuden periaatteita, koska laskelman tarkistaminen ei tiennyt määrärahojen »myöntämistä», vaan tarkoitti ainoastaan todeta, onko ja missä määrässä suostunta tarpeen. Danielson-Kalmari erityisesti korosti, että hallitsijalla ei ollut oikeutta poiketa siitä budjetin osasta, joka oli täytettävä suostuntaveroilla. Sellainen poikkeus oli ensimmäisen kerran tapahtunut vuoden 1909 budjettiin nähden ja se oli lain vastaista. Siitä ei ollut eri mieltä. Mutta meidän budjettimme ei silloin vielä ollut yhtenäinen siinä mielessä kuin budjetit useimmissa muissa maissa. Jonkinlainen kahtiajako siinä oli olemassa, vaikka ei sellaista kahtiajakoa, jota hallitus koetti toteuttaa. Tämän johdosta Mechelin ilmoitti, että valiokunnan puheenaoleva lausunto tarkoitti ainoastaan niitä määrärahoja, jotka eduskunnalla oli oikeus hyväksyä ja päättää, mutta ei sellaisia, jotka kokonaan kuuluivat hallitsijan päätäntövaltaan.
Valtiovarainvaliokunnan mietinnössä oli vielä kova loppuponsi. Siinä sanottiin, että hallitus oli edelleen kulkenut vuoden 1909 lopulla aloittamaansa suuntaa ja tehnyt itsensä syypääksi lainvastaisuuksiin. Marraskuun 4 päivänä 1905 annetun julistuskirjan mukaisesti oli annettava laki eduskunnan oikeudesta tarkastaa hallituksen jäsenten virkatointen laillisuutta ja asettaa syytteeseen asianomaiset hallituksen jäsenet. Tämä periaate oli otettu Valtiopäiväjärjestyksen 33 ja 40 §:ään. Mutta erityistä lakia ei vielä ollut saatu aikaan. Eduskunta oli huomauttanut ja valaissut sitä maan lakien halveksimista, joka ilmeni lukuisissa silloisen hallitussuunnan toimenpiteissä. Kaikki tämä osoitti, »että odotettu vastuunalaisuuslaki on todellisen tarpeen vaatima, jotta sitä voitaisiin käyttää asianomaisia Keisarillisen Senaatin Talousosaston jäseniä vastaan».
Tämä oli kyllä oikea ja perusteltu lausunto. Ilman erimielisyyttä se — samoin kuin valiokunnan muutkin ehdotukset — eduskunnassa hyväksyttiin. Tietenkään emme uskoneet, että Nikolai II ja hänen avustajansa, kenraalikuvernööri Seyn sekä kenraali Markovin venäläinen senaatti, jonka jäsenten syytteeseen panemista ponsi tarkoitti, ottaisivat eduskunnan päätöksen huomioon ja panisivat sen täytäntöön.
